ВЛАДИМИРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 13 апреля 2023 г. по делу в„– 3а-74/2023

УИД 33OS0000-01-2023-000021-27

Владимирский областной суд в составе:
председательствующего судьи Кутровской Е.В.,
при секретаре Ш.,
с участием прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессах прокуратуры Владимирской области Денисова А.А.,
представителей административного истца общества с ограниченной ответственностью "Владимиртеплогаз" по доверенности Л., административного ответчика Совета народных депутатов г. Коврова по доверенности В., заинтересованного лица администрации г. Коврова по доверенности И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Владимиртеплогаз" о признании недействующими отдельных положений Правил благоустройства территории муниципального образования г. Ковров Владимирской области, утвержденных решением Совета народных депутатов г. Коврова от 26 июля 2017 г. в„– 162,

установил:

26 июля 2017 г. решением Совета народных депутатов города Коврова в„– 162 утверждены Правила благоустройства территории муниципального образования г. Ковров Владимирской области (далее - Правила благоустройства, Правила), которые опубликованы в спецвыпуске к газете "Ковровская неделя" в„– 30 (303) от 28 июля 2017 г. (в„– 28 спецвыпуска за 2017 г.) - т. 2, л. д. 1 - 108.
Названными Правилами благоустройства установлены единые требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, определен перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения, установлен порядок участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, требования по благоустройству и содержанию территории города Коврова (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).
В данные Правила вносились изменения решениями Совета народных депутатов г. Коврова от 30 августа 2017 г. в„– 197, от 30 мая 2018 г. в„– 117, от 29 августа 2018 г. в„– 194, от 28 ноября 2018 г. в„– 268, от 31 июля 2019 г. в„– 181, от 9 октября 2019 г. в„– 37, от 25 ноября 2020 г. в„– 246, от 26 мая 2021 г. в„– 105, от 29 октября 2021 г. в„– 234, от 22 декабря 2021 г. в„– 285, от 30 марта 2022 г. в„– 90, от 27 июля 2022 г. в„– 149 (т. 1, л. д. 165 - 198).
Административный истец обратился в суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнения заявленных требований (т. 3, л. д. 36 - 47), в котором просил признать недействующими со дня принятия абз. 38 п. 2 (нумерация приведена в редакции решения Совета народных депутатов г. Коврова от 27 июля 2022 г. в„– 149), п. 9.4, п. 10.1, п. 30.9.1, п. 30.9.2, п. 30.9.3, п. 30.9.4, п. 30.9.5, а также подп. 10, 11 п. 3.1.5, п. 3.1.1 (в редакции решений Совета народных депутатов г. Коврова от 31 июля 2019 г. в„– 181, от 9 октября 2019 г. в„– 37) в части, возлагающей на юридические лица (сетевые организации) обязанность по содержанию инженерных коммуникаций и прилегающей территории (т. 3, л. д. 36 - 47).
В обоснование требований указано, что оспариваемыми положениями Правил благоустройства на юридическое лицо, как владельца тепловых сетей, возлагается обязанность по содержанию прилегающей к ним территории, несмотря на то, что Общество владельцем этих территорий не является. Полагает, что оспариваемые нормы противоречат положениям ст. 132 Конституции Российской Федерации, п. 37 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. ст. 40, 41, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. ст. 7 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Предусмотренное оспариваемым актом правовое регулирование не находится в компетенции органов местного самоуправления и может быть осуществлено только федеральным законом или договором. Нарушение прав и законных интересов Общества оспариваемыми нормами Правил благоустройства выражается в том, что в отношении него вынесено требование об устранении нарушений норм действующего законодательства, а именно необходимости организации и проведения мероприятий по приведению территории вокруг наземного участка тепловой сети по ул. Московская г. Коврова в надлежащее состояние (осуществить покос травы, вырубку дикорастущей поросли деревьев и кустарников).
В судебном заседании представитель административного истца общества с ограниченной ответственностью "Владимиртеплогаз" Л., действующий на основании доверенности, поддержал уточненные исковые требования в полном объеме, по основаниям и доводам, изложенным в административном иске. Дополнительно пояснил, что вопросы, связанные с содержанием инженерных коммуникаций, подробно регламентированы на федеральном уровне, в связи с чем у органа местного самоуправления не имелось законных оснований для возложения на владельцев инженерных сетей обязанности по их содержанию, а также содержанию прилегающей территории. Пояснил, что нормы Правил благоустройства оспариваются только в той части, в которой они затрагивают права административного истца, как теплоснабжающей организации.
Представитель административного ответчика Совета народных депутатов г. Коврова В. просила отказать в удовлетворении заявленных требований по основаниям, указанным в представленных письменных возражениях (т. 1, л. д. 121 - 124, т. 3, л. д. 17 - 18, 48 - 51). Сослалась на то, что принятию оспариваемого решения Совета народных депутатов г. Коврова от 26 июля 2017 г. в„– 162 предшествовали подготовка проекта решения администрацией г. Коврова, проведение публичных слушаний по данному проекту. Решение в„– 162 принято при наличии кворума единогласно, что отражено в протоколе заседания от 26 июля 2017 г. в„– 15. Требования к порядку принятия и опубликования нормативного правового акта соблюдены. Пояснила, что Правила благоустройства не устанавливают режим охраны зон инженерных коммуникаций и не регулируют вопросы, связанные с охраной инженерных сетей. Утвержденные Правила благоустройства не противоречат гражданскому и земельному законодательству Российской Федерации. Границы прилегающих территорий установлены в соответствии с положениями Закона Владимирской области от 11 июня 2019 г. в„– 52-ОЗ "О порядке определения границ прилегающих территорий во Владимирской области". Пояснила, что иные сетевые организации на территории г. Коврова обеспечивают выполнение требований Правил благоустройства, предписание об устранении нарушений законодательства выносилось только в адрес административного истца. Указала, что проект нормативного правового акта и решение Совета народных депутатов г. Коврова от 26 июля 2017 г. в„– 162, а также решения о внесении изменений в оспариваемый нормативный правовой акт направлялись в Ковровскую городскую прокуратуру, каких-либо замечаний из прокуратуры не поступало.
Представитель заинтересованного лица администрации г. Коврова полагала требования не подлежащими удовлетворению по основаниям, изложенным в письменных возражениях (т. 1, л. д. 96 - 97, т. 6, л. д. 8 - 9). Сослалась на то, что Правила благоустройства не устанавливают режим охраны зон инженерных коммуникаций и не регулируют вопросы, связанные с охраной инженерных сетей, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Указала, что понятие "инженерные сооружения" приведено в Федеральных законах в„– 123-ФЗ, 384-ФЗ.
Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Денисова А.А., полагавшего, что административные исковые требования подлежат удовлетворению частично, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в их совокупности, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с ч. ч. 1 и 4 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному и другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Пунктом 1 ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 2017 г. в„– 463-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступившим в силу со дня его официального опубликования - 29 декабря 2017 г., часть 10 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнена пунктом 11, которым утверждение правил благоустройства территории муниципального образования отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Согласно абз. 21 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. в„– 131-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2017 г. в„– 463-ФЗ) под правилами благоустройства территории муниципального образования понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.
В соответствии со ст. 1 Устава МО г. Ковров Владимирской области муниципальное образование г. Ковров является самостоятельным муниципальным образованием в составе Владимирской области, обладающим статусом городского округа.
Пунктом 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как в редакции, действующей на момент принятия оспариваемых Правил благоустройства, так и в действующей редакции, к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, организация благоустройства территории городского округа.
Закрепив за органами местного самоуправления полномочие по организации благоустройства территории, законодатель одновременно предоставил данным органам право утвердить правила реализации такого полномочия.
В соответствии с подп. 25 п. 2 ст. 27 Устава муниципального образования город Ковров Владимирской области (в редакции на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) к полномочиям Совета народных депутатов г. Коврова относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий (т. 2, л. д. 138 - 165).
Из материалов дела усматривается, что проект Правил благоустройства был внесен в Совет народных депутатов г. Коврова представлением администрации г. Коврова. Проект был предварительно рассмотрен на заседании комитета по местному самоуправлению, комитета по социальной политике, комитета по жилищно-коммунальной политике, строительству, транспорту и дорожному хозяйству, утвержден депутатами единогласно в правомочном составе на очередном заседании Совета. Оспариваемый нормативный правовой акт принят в виде решения 26 июля 2017 г., опубликован в спецвыпуске к газете "Ковровская неделя" в„– 30 (303) от 28 июля 2017 г. (в„– 28 спецвыпуска за 2017 г.) - т. 2, л. д. 1 - 66, 198 - 208.
Таким образом, при принятии Правил благоустройства территории муниципального образования г. Ковров Владимирской области, утвержденных решением Совета народных депутатов города Владимира от 26 июля 2017 г. в„– 162, соблюдены требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия представительного органа местного самоуправления на принятие оспариваемого нормативного правового акта, его форму, процедуру принятия, введение в действие, в том числе порядок опубликования и вступления его в силу.
Правомочность органа, принявшего вышеупомянутое решение, а также соблюдение правил введения его в действие и опубликования административным истцом в ходе судебного разбирательства не оспаривались.
Из материалов дела следует, что ООО "Владимиртеплогаз" на основании концессионного соглашения от 26 октября 2016 г., заключенного с администрацией г. Коврова и МУП г. Коврова "Жилэкс", переданы на праве владения и пользования объекты теплоснабжения, горячего водоснабжения, в которые входят котельные, центральные тепловые пункты, повысительная насосная станция и тепловые сети общей протяженностью 263,374 км. Прокладка тепловых сетей в основном подземная, канальная, имеются участки надземной прокладки (т. 2, л. д. 209 - 237).
Земельные участки, по которым проходят подземные и надземные тепловые сети, закрепленные за ООО "Владимиртеплогаз", Обществу не принадлежат, что не оспаривается лицами, участвующими в деле.
Из материалов дела усматривается, что 6 сентября 2022 г. в адрес ООО "Владимиртеплогаз" администрацией г. Коврова направлено уведомление-требование, которым, со ссылкой на оспариваемые положения Правил благоустройства, Общество обязано организовать и провести мероприятия по приведению территории вокруг наземного участка тепловой сети, проходящего вдоль ограждения <...> и <...> и <...> по <...>, в надлежащее состояние (осуществить покос травы, вырубку дикорастущей поросли деревьев и кустарников) - т. 1, л. д. 117 - 118.
Таким образом, из материалов дела с очевидность следует, что оспариваемые положения Правил благоустройства применены в отношении административного истца, в связи с чем ООО "Владимиртеплогаз" имеет правовой интерес в проверке оспариваемых Правил благоустройства на соответствие их положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.
Проверяя доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений Правил благоустройства нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.
Статьей 3 Федерального закона от 29 декабря 2017 г. в„– 463-ФЗ статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации дополнена пунктами 36 - 38 следующего содержания: 36) благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий; 37) прилегающая территория - территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены правилами благоустройства территории муниципального образования в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации; 38) элементы благоустройства - декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории.
Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. в„– 463-ФЗ Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнен ст. 45.1, предусматривающей содержание правил благоустройства территории муниципального образования. Так, правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы: 1) содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; 2) внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений; 3) проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ; 4) организации освещения территории муниципального образования, включая архитектурную подсветку зданий, строений, сооружений; 5) организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями; 6) размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок; 7) размещения и содержания детских и спортивных площадок, площадок для выгула животных, парковок (парковочных мест), малых архитектурных форм; 8) организации пешеходных коммуникаций, в том числе тротуаров, аллей, дорожек, тропинок; 9) обустройства территории муниципального образования в целях обеспечения беспрепятственного передвижения по указанной территории инвалидов и других маломобильных групп населения; 10) уборки территории муниципального образования, в том числе в зимний период; 11) организации стоков ливневых вод; 12) порядка проведения земляных работ; 13) участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий; 14) определения границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации; 15) праздничного оформления территории муниципального образования; 16) порядка участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования; 17) осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования.
Из приведенных выше норм следует, что благоустройство территорий осуществляется в рамках градостроительной деятельности и его целями являются обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территорий, содержание территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов.
Согласно ч. 9 ст. 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, введенной Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. в„– 463-ФЗ, лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), обязано принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования.
Законом Владимирской области от 11 июня 2019 г. в„– 52-ОЗ "О порядке определения границ прилегающих территорий во Владимирской области" установлен порядок определения границ прилегающих территорий в целях организации благоустройства территорий муниципальных образований во Владимирской области.
Согласно ч. 2 ст. 3 данного Закона границы прилегающей территории устанавливаются путем определения расстояния в метрах в пределах не более 10 метров по периметру от границ земельных участков, если к такому земельному участку прилегает территория общего пользования, либо от здания, строения, сооружения, если к таким зданиям, строениям, сооружениям прилегает территория общего пользования.
После внесения изменений в Федеральный закон в„– 131-ФЗ и Градостроительный кодекс Российской Федерации, а также принятия Закона Владимирской области от 11 июня 2019 г. в„– 52-ОЗ Совет народных депутатов г. Коврова с соблюдением установленной процедуры принял решения от 31 июля 2019 г. в„– 181 и от 9 октября 2019 г. в„– 37 о внесении соответствующих изменений в Правила благоустройства территории муниципального образования г. Ковров Владимирской области (т. 1, л. д. 170 - 181, т. 4, л. д. 1 - 160, т. 6, л. д. 13 - 33, 43 - 46, 56 - 74).
В соответствии с п. 3.1.1 Правил (в редакции решений СНД от 31 июля 2019 г. в„– 181, от 9 октября 2019 г. в„– 37) физические, юридические лица, индивидуальные предприниматели, являющиеся собственниками, арендаторами зданий (помещений в них), сооружений, включая временные сооружения, а также владеющие земельными участками на праве собственности, аренды, ином вещном праве, обязаны осуществлять уборку предоставленной и прилегающей территории самостоятельно или посредством привлечения иных лиц за счет собственных средств в соответствии с действующим законодательством, настоящими Правилами.
Таким образом, указанной нормой определен круг лиц, ответственных за уборку предоставленной и прилегающей территории, что не противоречит ч. 9 ст. 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В силу подп. 10, 11 п. 3.1.5 Правил (в редакции решений СНД от 31 июля 2019 г. в„– 181, от 9 октября 2019 г. в„– 37) устанавливаются следующие границы прилегающей территории, подлежащие санитарной уборке, благоустройству, покосу: за организациями, в ведении которых находятся сооружения коммунального назначения, - территория отведенного земельного участка и прилегающая территория на расстоянии 10 метров по периметру или до объектов искусственного происхождения (дорожный бордюр); за собственниками, лицами, в управлении которых находятся инженерные сооружения, работающие в автоматическом режиме (без обслуживающего персонала), - территория инженерных сооружений и десятиметровая зона вокруг них.
Поскольку федеральный законодатель предоставил органу местного самоуправления полномочие определять в правилах благоустройства границы прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации (ст. 45.1 Федерального закона в„– 131-ФЗ), а также обязал лиц, ответственных за эксплуатацию здания, строения, сооружения, принимать участие в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства (ч. 9 ст. 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации), оснований считать, что оспариваемые нормы Правил противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, не имеется.
Вышеназванные оспариваемые нормы Правил не противоречат положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федерального закона в„– 131-ФЗ, предусматривающим возложение обязанности на лиц, ответственных за эксплуатацию здания, строения, сооружения, принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающей территории в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования.
Необходимость участия собственников (правообладателей) зданий, строений, сооружений, земельных участков в содержании прилегающей территории, установленная Правилами благоустройства территории муниципального образования г. Ковров Владимирской области, вытекает из положений федерального законодательства и не противоречит положениям гражданского законодательства Российской Федерации.
Доводы представителя административного истца о том, что изложенные в п. 3.1.5 Правил термины "сооружения коммунального назначения" и "инженерные сооружения" законодательством не определены, что создает правовую неопределенность, не свидетельствуют о наличии оснований для признания недействующими оспариваемых положений.
В соответствии с п. 23 ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. в„– 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" сооружение - результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.
Данные нормы подлежат применению в системном единстве с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, которым трубопроводы и другие подобные сооружения отнесены к линейным объектам (п. 10.1 ст. 1).
В подп. 1 ст. 39.37 Земельного кодекса Российской Федерации дано понятие определения "инженерные сооружения", под которыми понимаются, среди прочего, тепловые сети, водопроводные сети.
Согласно п. 24 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации система коммунальной инфраструктуры - комплекс технологически связанных между собой объектов и инженерных сооружений, предназначенных для осуществления поставок товаров и оказания услуг в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения до точек подключения (технологического присоединения) к инженерным системам электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения объектов капитального строительства, а также объекты, используемые для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов.
Таким образом, из приведенных выше норм материального права в их взаимосвязи следует, что к инженерным сооружениям относятся объекты теплоснабжения (тепловые сети), а также их неотъемлемые части в виде линейных объектов, в том числе трубопроводы.
При таких обстоятельствах, доводы административного истца об отсутствии в законодательстве Российской Федерации определения понятия "инженерные сооружения", что влечет правовую неопределенность подп. 11 п. 3.1.5 Правил благоустройства подлежат отклонению.
Также исходя из вышеуказанных требований законодательства, а также буквального толкования норм подп. 10 п. 3.1.5 Правил благоустройства не имеется оснований полагать, что понятие "сооружение коммунального назначения" свидетельствует о неопределенности данной нормы.
В силу п. 9.4 Правил благоустройства юридические, физические лица и индивидуальные предприниматели, ответственные за уборку территории, обязаны при высоте травы более 15 см производить покос травы с естественно созданного травянистого покрова, не допускать зарастания. Скошенная трава с территории удаляется в течение трех суток со дня проведения скашивания.
Доводы административного истца о том, что данная норма противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, поскольку вменяет обязанность сетевой организации, не владеющей земельным участком, осуществлять мероприятия по содержанию земельного участка, подлежат отклонению по приведенным выше основаниям. П. 9.4 Правил подлежит применению в единстве с иными нормами, определяющими права и обязанности субъектов правоотношения, в том числе п. 3.1.1 Правил.
Суд отклоняет доводы ООО "Владимиртеплогаз" о противоречии оспариваемых норм Правил положениям ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, нормам земельного законодательства, поскольку положения оспариваемого нормативного правового акта регулируют публичные правоотношения в сфере благоустройства, а не имущественные и личные неимущественные отношения участников гражданского оборота.
Возникшая в силу федерального законодательства обязанность юридических лиц участвовать в содержании прилегающих территорий предусмотрена в Правилах с определением конкретных случаев, форм и объема такого участия, то есть Правилами фактически установлен порядок исполнения данными лицами этой обязанности, что не противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации.
Доводы представителя ООО "Владимиртеплогаз" о том, что в нарушение требований федерального законодательства, Правилами границы прилегающей территории определены в пределах охранной зоны, являются несостоятельными по следующим основаниям.
В соответствии с п. 28 ст. 105 Земельного кодекса Российской Федерации охранная зона тепловых сетей отнесена к видам зон с особыми условиями использования территорий.
Исходя из системного толкования Земельного кодекса Российской Федерации, особенностью охранных зон является порядок пользования земельным участком. Земельные участки в границах охранных зон у собственников не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима (ограничивающего или запрещающего те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон).
Исходя из вышеуказанных требований законодательства, а также положений ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяющей понятие прилегающей территории, понятие "охранная зона" по своей юридической природе не тождественно понятию "прилегающая территория".
Оспариваемые нормы Правил благоустройства не определяют порядок установления и использования охранных зон, приняты органом местного самоуправления в соответствии с предоставленными федеральным законодательством полномочиями для регулирования отношений в сфере благоустройства.
В соответствии с п. 10.1 Правил благоустройства юридические, должностные и физические лица, индивидуальные предприниматели и другие хозяйствующие субъекты должны обеспечить чистоту и поддерживать порядок на всей территории г. Коврова, в том числе и на территориях частных домовладений.
Суд не находит оснований для признания недействующим п. 10.1 Правил по следующим основаниям.
Изложенные в п. 10.1 Правил предписания, носящие общий характер, направлены на обеспечение чистоты и порядка на территории муниципального образования, не возлагая определенные обязанности на конкретное лицо, в связи с чем, подлежит применению совместно с иными нормами, определяющими права и обязанности субъектов правоотношения.
Вышеуказанные положения Правил, по сути, являясь общими, подлежат применению в единстве с иными нормами Правил, предполагающими конкретные обязанности в сфере благоустройства, в связи с чем прав административного истца не нарушают. Оснований для признания недействующим п. 10.1 Правил благоустройства не имеется.
В соответствии с п. 30.9.1 Правил наружные инженерные коммуникации (тепловые сети, газопровод, электросети, горячее водоснабжение, ливневая канализация и другие) должны находиться в исправном состоянии, а прилегающая к ним территория содержаться в чистоте. Не допускается на прилегающей к коммуникациям территории роста самосева деревьев и кустарников. Покос травы должен производиться на регулярной основе.
Пунктом 30.9.4 Правил предусмотрено, что не допускается повреждение наземных частей смотровых и дождеприемных колодцев, линий теплотрасс, газо-, топливо-, водопроводов, линий электропередачи и их изоляция, иных наземных частей линейных сооружений и коммуникаций.
В силу п. 30.9.5 Правил не допускается отсутствие, загрязнение или неокрашенное состояние ограждений, люков смотровых и дождеприемных колодцев, отсутствие наружной изоляции наземных линий теплосети, газо-, топливо-, водопроводов и иных наземных частей линейных сооружений и коммуникаций, отсутствие необходимого ремонта или несвоевременное проведение профилактических обследований указанных объектов, их очистки, покраски. Несанкционированные надписи на коммуникациях должны быть ликвидированы не позднее 48 часов с момента их обнаружения собственниками или лицами, ответственными за их эксплуатацию.
Вышеуказанные пункты Правил благоустройства, которые не претерпели изменений с момента принятия решения Совета народных депутатов г. Коврова от 26 июля 2017 г. в„– 162, направлены на обеспечение чистоты и порядка на территории муниципального образования, не возлагая определенные обязанности на конкретное лицо, в связи с чем, подлежат применению совместно с иными нормами, определяющими права и обязанности конкретных субъектов правоотношения.
Вместе с тем Федеральным законом от 27 июля 2010 г. в„– 190-ФЗ "О теплоснабжении" предусмотрены полномочия Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в названной сфере, правила обеспечения безопасной эксплуатации систем и объектов.
Указанным Федеральным законом предусмотрена обязанность арендаторов объектов теплоснабжения (ст. 28.3 Федерального закона от 27 июля 2010 г. в„– 190-ФЗ "О теплоснабжении") поддерживать данные системы и (или) объекты в исправном состоянии, проводить их текущий ремонт и капитальный ремонт, нести расходы на их содержание.
Таким образом, вопросы содержания инженерных коммуникаций урегулированы на федеральном уровне.
Согласно ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. в„– 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Учитывая изложенное, полномочий для регулирования вопросов содержания инженерных коммуникаций, используемых для передачи тепловой энергии в целях теплоснабжения и горячего водоснабжения, у Совета народных депутатов г. Коврова не имелось, поскольку вопросы, связанные с содержанием инженерных коммуникаций относятся к компетенции федеральных органов власти.
Вместе с тем п. п. 30.9.1, 30.9.4, 30.9.5 Правил подлежат признанию недействующими лишь в части регулирования вопросов содержания инженерных коммуникаций - тепловых сетей и сетей горячего водоснабжения, поскольку данные нормы в иной части регулируют правоотношения, субъектом которых административный истец не является, следовательно, оспариваемые нормы в части, касающейся газопроводов, электросетей, ливневых канализаций и других объектов, не затрагивают его права и законные интересы.
Кроме этого, п. 30.9.1 Правил содержит указание на необходимость осуществления покоса травы на регулярной основе.
Вместе с тем такое регулирование правоотношений не соответствует требованиям правовой определенности, поскольку устанавливает для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, порождает неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочного изменения объема прав, в связи с чем в части слов "на регулярной основе" вышеуказанная норма подлежит признанию недействующей.
При этом суд отмечает, что осуществление органом местного самоуправления полномочий по определению форм участия юридических лиц в благоустройстве не является произвольным и должно осуществляться в соответствии с требованиями федерального законодательства, предъявляемыми в том числе к юридико-технической конструкции правовой нормы, имея в виду требование ясности и недвусмысленности правовой нормы.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал в своих решениях, что неопределенность содержания правового регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (например, постановления от 15 июля 1999 г. в„– 11-П, от 11 ноября 2003 г. в„– 16-П, от 17 июня 2004 г. в„– 12-П, от 21 января 2010 г. в„– 1-П).
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. в„– 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. в„– 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (ч. 2 ст. 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. в„– 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).
Пункт 30.9.3 Правил, согласно которому в случае проведения ремонта инженерных коммуникаций размер прилегающей территории может быть увеличен по решению администрации г. Коврова, также подлежит признанию недействующим, принимая во внимание неопределенность содержания правового регулирования, что допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и может повлечь нарушение принципов равенства и верховенства закона.
Законом Владимирской области от 11 июня 2019 г. в„– 52-ОЗ "О порядке определения границ прилегающих территорий во Владимирской области" установлен порядок определения границ прилегающих территорий в целях организации благоустройства территорий муниципальных образований во Владимирской области.
Вместе с тем порядок принятия решения об увеличении размера прилегающей территории в соответствии с п. 30.9.3 Правил благоустройства нормативными правовыми актами не определен, как и пределы усмотрения органа местного самоуправления, в связи с чем такое правовое регулирование не соответствует требованиям правовой определенности.
При таких обстоятельствах суд полагает, что п. п. 30.9.1, 30.9.4, 30.9.5 Правил подлежат признанию не действующими в части указания на необходимость поддержания тепловых сетей, сетей горячего водоснабжения в исправном состоянии, а также в части слов "на регулярной основе" (п. 30.9.1); в части слов "линий теплотрасс, водопроводов" в части горячего водоснабжения (п. 30.9.4); в части слов "отсутствие наружной изоляции наземных линий теплосети", а также "отсутствие необходимого ремонта или несвоевременное проведение профилактических обследований" в части, касающейся тепловых сетей, водопроводов горячего водоснабжения (п. 30.9.5). Также подлежит по указанными выше основаниям признанию недействующим п. 30.9.3 Правил благоустройства.
Оснований для признания недействующими п. п. 30.9.1, 30.9.4, 30.9.5 в части необходимости содержания в чистоте прилегающей территории, покоса травы, недопущения на прилегающей к коммуникациям территории роста самосева деревьев и кустарников, предполагающих поддержание внешнего вида сооружений в надлежащем состоянии не имеется, поскольку необходимость участия владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков в содержании прилегающей территории, поддержания внешнего вида сооружений в надлежащем состоянии, установленная Правилами благоустройства территории муниципального образования г. Ковров Владимирской области, вытекает из положений федерального законодательства и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Доводы административного истца о том, что Федеральный закон в„– 463-ФЗ принят после утверждения Правил благоустройства, не свидетельствуют об обоснованности заявленных требований, поскольку нормы Правил, предусматривающие возложение обязанности на лиц, ответственных за эксплуатацию здания, строения, сооружения, принимать участие в содержании прилегающей территории приняты после внесения соответствующих изменений в Федеральный закон в„– 131-ФЗ и Градостроительный кодекс Российской Федерации.
Оспариваемый п. 30.9.2 Правил благоустройства, предполагающий, что прилегающая территория к наземным частям линейных сооружений и коммуникаций определяется в соответствии с п. 2 настоящих Правил, содержит в себе отсылочные правовые нормы к понятию "прилегающей территории", сформулированному в п. 2 Правил, не устанавливая какое-либо иное правовое регулирование.
Содержание оспариваемой нормы не приводит к возможности ее произвольного применения, данная норма не содержит правил, свидетельствующих о наличии в ней требований к организациям. Наличие положений отсылочного характера само по себе не свидетельствует о ее противоречии нормам, имеющим большую юридическую силу.
Таким образом, оснований для признания недействующим п. 30.9.2 Правил не имеется.
Абз. 38 п. 2 Правил благоустройства (нумерация данного абзаца приведена в редакции решения Совета народных депутатов г. Коврова от 27 июля 2022 г. в„– 149) предусмотрено, что прилегающая территория - непосредственно примыкающая к границам земельного участка, здания, сооружения, ограждения, строительной площадки, объектам торговли, объектам потребительского рынка, рекламы и иным объектам, находящимся в собственности или пользовании у юридических и физических лиц, индивидуальных предпринимателей.
На основании п. 37 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, введенного Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. в„– 463-ФЗ, прилегающая территория - территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы, которой определены правилами благоустройства территории муниципального образования в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации.
Согласно п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к территориям общего пользования отнесены территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).
Законом Владимирской области от 11 июня 2019 г. в„– 52-ОЗ "О порядке определения границ прилегающих территорий во Владимирской области" понятие "прилегающая территория" не определено, в п. 2 ст. 2 указано, что иные понятия и термины, используемые в настоящем Законе, применяются в значениях, определенных федеральным законодательством.
При этом сама по себе оспариваемая норма, содержащая понятие "прилегающая территория", возникновения каких-либо обязательств для административного истца не влечет. Вместе с тем данная норма подлежит применению совместно с иными нормами, определяющими права и обязанности субъектов правоотношения.
Отсутствие конкретизации видов территорий, которые Правилами благоустройства отнесены к прилегающим территориям, расцениваются судом как неоднозначное толкование, неопределенность содержания правового регулирования, допускающее возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, в связи с чем абз. 38 п. 2 Правил благоустройства, определяющий понятие "прилегающая территория", подлежит признанию недействующим.
Сопоставляя приведенные правовые положения, суд приходит к выводу, что содержание абз. 38 п. 2 Правил благоустройства, определяющего понятие "прилегающая территория", не соответствует положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Согласно разъяснениям, содержащимся в абз. 3 п. 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. в„– 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Административным ответчиком представлен список сетевых организаций жилищно-коммунального комплекса, осуществляющих деятельность на территории г. Коврова Владимирской области, в отношении которых применялись Правила благоустройства в оспариваемой части (т. 3, л. д. 19 - 20). Также о факте применения оспариваемых положений Правил благоустройства свидетельствует вынесенное в отношении административного истца предписание (т. 1, л. д. 117 - 118).
Учитывая, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, что нашло свое подтверждение в ходе судебного разбирательства, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд полагает необходимым признать его не действующим в части со дня вступления решения суда в законную силу.
При подаче настоящего административного искового заявления ООО "Владимиртеплогаз" была уплачена государственная пошлина в размере 4 500 руб. В соответствии со ст. 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с Совета народных депутатов г. Коврова Владимирской области в пользу административного истца в возмещение судебных расходов подлежит взысканию 4 500 руб.
Сообщение о принятии данного решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном средстве массовой информации, определяемом муниципальным правовым актом главы города Коврова в соответствии с статьей 49 Устава муниципального образования городской округ город Ковров Владимирской области, а также на официальном сайте городского округа.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 178, 180, 215 - 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Владимиртеплогаз" о признании недействующими отдельных положений Правил благоустройства территории муниципального образования г. Ковров Владимирской области, утвержденных решением Совета народных депутатов г. Коврова от 26 июля 2017 г. в„– 162, - удовлетворить частично.
Признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда абз. 38 п. 2 Правил благоустройства территории муниципального образования г. Ковров Владимирской области, утвержденных решением Совета народных депутатов г. Коврова от 26 июля 2017 г. в„– 162 (в редакции решения Совета народных депутатов г. Коврова от 27 июля 2022 г. в„– 149), определяющий понятие "прилегающая территория".
Признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда п. 30.9.1 Правил благоустройства территории муниципального образования г. Ковров Владимирской области, утвержденных решением Совета народных депутатов г. Коврова от 26 июля 2017 г. в„– 162, в части указания на необходимость поддержания тепловых сетей, сетей горячего водоснабжения в исправном состоянии, а также в части слов "на регулярной основе".
Признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда п. 30.9.3 Правил благоустройства территории муниципального образования г. Ковров Владимирской области, утвержденных решением Совета народных депутатов г. Коврова от 26 июля 2017 г. в„– 162.
Признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда п. 30.9.4 Правил благоустройства территории муниципального образования г. Ковров Владимирской области, утвержденных решением Совета народных депутатов г. Коврова от 26 июля 2017 г. в„– 162, в части слов "линий теплотрасс", "водопроводов" в части горячего водоснабжения.
Признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда п. 30.9.5 Правил благоустройства территории муниципального образования г. Ковров Владимирской области, утвержденных решением Совета народных депутатов г. Коврова от 26 июля 2017 г. в„– 162, в части слов "отсутствие наружной изоляции наземных линий теплосети", а также "отсутствие необходимого ремонта или несвоевременное проведение профилактических обследований" в части, касающейся тепловых сетей, водопроводов горячего водоснабжения.
В остальной части в удовлетворении заявленных требований ООО "Владимиртеплогаз" - отказать.
Взыскать с Совета народных депутатов г. Коврова в пользу ООО "Владимиртеплогаз" в возмещение расходов по уплате государственной пошлины 4500 (четыре тысячи пятьсот) руб.
Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном средстве массовой информации, определяемом муниципальным правовым актом главы города Коврова в соответствии с статьей 49 Устава муниципального образования городской округ город Ковров Владимирской области, утвержденного решением Ковровского городского Совета народных депутатов от 15 июня 2005 г. в„– 100 (в редакции от 26 октября 2022 г.), а также на официальном сайте городского округа.
На решение могут быть поданы апелляционные жалоба, представление в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Владимирский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий судья
Владимирского областного суда
Е.В.КУТРОВСКАЯ

Решение в окончательной форме принято 27 апреля 2023 г.


------------------------------------------------------------------